To πολιτικό σύστημα, κατ’ επιταγήν της τρόικας και της Task Force, καλείται πλέον με επιτακτικό και βίαιο τρόπο να συνηγορήσει στην κατάργηση όλων των δομών του κράτους από τις οποίες αντλούσε την εξουσία του. Να αποδεχθεί δηλαδή την κατάργηση ή την επανασύσταση σε νέα βάση των υπηρεσιών μέσω των οποίων καλλιεργούνταν οι πελατειακές σχέσεις, εκκολάπτονταν τα σκάνδαλα, άνθιζε το ρουσφέτι και γιγαντωνόταν η γραφειοκρατία. Οι αλλαγές αναμένεται να είναι σαρωτικές, όπως προκύπτει και από τα κριτήρια που έχουν καταρτίσει η Task Force και η τρόικα, σε συνεργασία με την κυβέρνηση, για την αξιολόγηση των δημοσίων υπηρεσιών.
«Το κάθε υπουργείο αποτελεί και ένα ξεχωριστό βιλαέτι» λέει στέλεχος του υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης που μετέχει στην ομάδα εργασίας η οποία, από κοινού με τους γάλλους εμπειρογνώμονες και τα στελέχη του μόνιμου κλιμακίου της τρόικας στην Αθήνα, εκπόνησε τους δείκτες αξιολόγησης των δομών του κράτους που αναμένεται να τεθούν σε ισχύ εντός της εβδομάδος. «Οχι μόνο δεν υπάρχει σαφής προσανατολισμός των υπηρεσιών που έχουν συσταθεί τα τελευταία χρόνια με βάση τις αρμοδιότητες που επιτελούν, αλλά αυτές συστήνονταν με ένα μόνο κριτήριο: την εξυπηρέτηση της προσωπικής πολιτικής του (εκάστοτε) υπουργού» τονίζει.
Η επινοητικότητα των εκπροσώπων της πολιτικής εξουσίας που νέμονταν κατά το δοκούν το κράτος υπήρξε ανεξάντλητη. Μετά την ίδρυση του ΑΣΕΠ από τον πρώην υπουργόΑναστάσιο Πεπονή στις αρχές της δεκαετίας του 1990, παρατηρήθηκε έκρηξη στη σύσταση νέων δομών και υπηρεσιών εντός των υπουργείων, τα οποία μετατράπηκαν σε υδροκέφαλους οργανισμούς. Αυτό ουδόλως μπορεί να εκληφθεί ως τυχαίο γεγονός.
Οι φραγμοί που έθεσε η λειτουργία του ΑΣΕΠ στις πελατειακές σχέσεις, με τη θέσπιση αντικειμενικών κριτηρίων στις προσλήψεις προσωπικού, μετατόπισαν το κέντρο βάρους του ρουσφετιού. Ετσι άρχισαν να ιδρύονται νέες υπηρεσίες με κύριο στόχο την αξιοποίηση των «ευκαιριών χρηματοδότησης» κυρίως μέσω των ευρωπαϊκών προγραμμάτων. Οι πολιτικοί με άλλα λόγια συγκροτούσαν υπηρεσίες για να μοιράζουν κατά το δοκούν και με αδιαφανείς συνήθως διαδικασίες τα χρήματα της Ευρωπαϊκής Ενωσης.
Αβγάτισαν υπηρεσίες σε μία δεκαετία
Ετσι, για παράδειγμα, οι υπηρεσίες και οι οργανισμοί του υπουργείου Εργασίας υπερδιπλασιάστηκαν την περίοδο 1999 - 2009 με νομοθετικές και κανονιστικές πράξεις (υπουργικές αποφάσεις, προεδρικά διατάγματα), χωρίς μάλιστα, όπως αναφέρεται σε σχετική έκθεση του υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, να αιτιολογείται επαρκώς η σύσταση των νέων δομών. Η ίδια... τάση παρατηρείται σε όλα ανεξαιρέτως τα υπουργεία, γεγονός που εκτός των άλλων έχει ως συνέπεια την πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων τους.
Είναι χαρακτηριστικό ότι σήμερα στα υπουργεία υφίστανται 157 γενικές διευθύνσεις, 1.978 διευθύνσεις και 5.027 τμήματα. Δεδομένου ότι υπάρχουν 15 (βασικά) υπουργεία, μπορούμε να πούμε ότι κατά μέσο όρο κάθε υπουργείο έχει περισσότερες από 10 γενικές διευθύνσεις, 132 διευθύνσεις και 335 τμήματα.
Υπάρχει όμως και η τραγελαφική πλευρά: οι υπηρεσίες αυτές είναι υποστελεχωμένες. Πάνω από το 20% των τμημάτων της κεντρικής διοίκησης δεν έχει κανέναν υπάλληλο, ενώ σχεδόν το 55% των τμημάτων της κεντρικής διοίκησης έχει το πολύ ως τρεις υπαλλήλους. Οι νέοι οργανισμοί μάλιστα που «καπελώνουν» τις δομές των υπουργείων δεν έχουν σαφή προσανατολισμό. Απλώς υπηρετούν τις επιταγές της πολιτικής εξουσίας.
Το σχέδιο των γάλλων ειδικών
Κατόπιν όλων αυτών, οι εμπειρογνώμονες της Task Force έχουν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η δομή του ελληνικού κράτους συνιστά μια σχιζοφρενική κατάσταση! Προτείνουν ως εκ τούτου οι υπηρεσίες της κεντρικής διοίκησης να στηθούν σχεδόν από το μηδέν με βάση συγκεκριμένα κριτήρια λειτουργίας. Ετσι θα θεσπιστεί η υποχρέωση να παραμένει σταθερός ή να βαίνει συνεχώς μειούμενος ο αριθμός των δομών που συνιστούν ένα υπουργείο. Τούτο μπορεί να επιτευχθεί αν κάθε νέα πρόταση για τη σύσταση οργανισμού συνοδεύεται και με απόφαση για την κατάργηση ή συγχώνευση υφιστάμενων δομών.
Ταυτόχρονα θα καταργηθούν όλες οι υπηρεσίες που δεν ασκούν αρμοδιότητες λόγω κοινωνικών και τεχνολογικών αλλαγών (π.χ. τμήματα δακτυλογράφων) και θα συγχωνευθούν όλες οι υπηρεσίες που επιτελούν παρεμφερείς αρμοδιότητες. Σε ό,τι αφορά τις υπηρεσίες που χειρίζονται κοινοτικά προγράμματα, θα λειτουργούν με ενιαίους και σαφείς κανόνες σε ολόκληρο το εύρος της δημόσιας διοίκησης.
Επιπλέον, θα κατηγοριοποιηθούν οι υποστηρικτικές διαδικασίες των υπουργείων σε πέντε βασικές κατηγορίες υπηρεσιών: οικονομικού ελέγχου, διαχείρισης προσωπικού, κατάρτισης, μισθοδοσίας και προμηθειών και πληροφορικής.
Η νέα δομή των υπουργείων
Κάθε υπουργείο θα έχει μία γενική γραμματεία. Οι γενικές διευθύνσεις σε κάθε γενική γραμματεία δεν θα πρέπει να ξεπερνούν τις τρεις. Οι διευθύνσεις κάθε γενικής διεύθυνσης θα είναι ως επτά, ενώ ως επτά θα είναι και τα τμήματα κάθε διεύθυνσης. Στο νέο σχήμα θα ενταχθούν και οι υπάλληλοι που υπηρετούν σήμερα στις ειδικές γραμματείες και στα αυτοτελή γραφεία. «Προς αυτή την κατεύθυνση», όπως αναφέρεται χαρακτηριστικά, «θα πρέπει να αναδιατυπωθούν οι διατάξεις του νόμου για την κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα, ώστε να τεθούν οι αρχές για τον τρόπο οργάνωσης των υπουργείων».
Το σχήμα θα οδηγήσει σε ευρείες ανακατατάξεις, όπως για παράδειγμα στο υπουργείο Μεταφορών στο οποίο καταγράφηκαν 45 διευθύνσεις που εποπτεύονται από 13 γενικές διευθύνσεις.
Η κυβέρνηση ταυτόχρονα με την αναδιάρθρωση των δομών, όπως προκύπτει από την πρόταση της Task Force, θα προχωρήσει και σε ριζική ανακατανομή των αρμοδιοτήτων των υπουργείων. Τούτο διότι, σύμφωνα με τα ευρήματα σχετικής έρευνας, οι επιτελικές αρμοδιότητες δεν ασκούνται σήμερα από τα υπουργεία αλλά από νομικά πρόσωπα που έχουν συσταθεί με στόχο την εξυπηρέτηση κυρίως πελατειακών σχέσεων. Με άλλα λόγια, κάθε υπουργός δεν έστηνε απλώς το δικό του «μαγαζάκι», αλλά του προσέδιδε και το ανάλογο κύρος μέσω της εκχώρησης σε αυτό αρμοδιοτήτων που χαρακτηρίζονται περιττές και άχρηστες για την άσκηση δημόσιας πολιτικής.
Ενδεικτικό είναι ότι ένα σημαντικό ποσοστό των αρμοδιοτήτων (περίπου το 37%) έχουν εκχωρηθεί με νομοθετικές πράξεις ή υπουργικές αποφάσεις, χωρίς δηλαδή να υποστούν τον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, γεγονός που όπως αναφέρεται «προκαλεί προβληματισμό τόσο για τη νομική όσο και, κυρίως, για την οργανωτική και διοικητική του ορθότητα και ποιότητα».
Ηδη έχουν καταμετρηθεί 27.995 αρμοδιότητες μόνο σε επίπεδο κεντρικής διοίκησης με αποτέλεσμα η Ελλάδα να κατατάσσεται στις τελευταίες θέσεις της Ευρώπης των «27» όσον αφορά την εξυπηρέτηση των πολιτών. Από το σύνολο των αρμοδιοτήτων οι 10.765 είναι επιτελικές, αν και δεν ασκούνται από τα υπουργεία, αλλά κυρίως από νομικά πρόσωπα των υπουργείων, οι 9.816 είναι υποστηρικτικές, οι 998 παροχικές και οι 1.563 ελεγκτικές.
Εκτός τούτου, έχουν καταμετρηθεί 1.563 διαδικασίες αυτοψιών και ελέγχων που συνοδεύουν τις χορηγήσεις αδειών σε επιχειρήσεις και πολίτες. Οι διαδικασίες αυτές δημιουργούν μία παράλληλη γραφειοκρατία «που χαρακτηρίζεται από συγχύσεις, περιττά διοικητικά βάρη και έλλειψη επιχειρησιακής λογικής, αφού οι περισσότερες από αυτές περιορίζονται στον έλεγχο νομιμότητας και δεν υπεισέρχονται στον απολύτως αναγκαίο έλεγχο της ποιότητας των αποτελεσμάτων».
Κόστους 10 δισ. ευρώ η γραφειοκρατία
Από την άλλη πλευρά, έχει εκτιμηθεί ότι η γραφειοκρατία προκαλεί επιβάρυνση ύψους περίπου 10 δισ. ευρώ στον κρατικό προϋπολογισμό και η μείωσή της κατά 25% μπορεί να επιφέρει εξοικονόμηση πόρων αξίας 1 δισ. ευρώ στο ΑΕΠ.
Η γραφειοκρατία είναι πράγματι ένα «τέρας» που περιορίζει κατά περίπου 7% το ΑΕΠ και θέτει φραγμούς στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων και στην προσέλκυση επενδύσεων. Αν η κυβέρνηση είχε καταπολεμήσει τη γραφειοκρατία δεν θα χρειαζόταν να προχωρήσει σε μειώσεις των κατώτατων μισθών και σε περικοπή των συντάξεων.
Οι εμπειρογνώμονες της Task Force προτείνουν, κατ' αρχάς, ανακατανομή των αρμοδιοτήτων, που θα παραμείνουν στην κεντρική διοίκηση και δεν θα εκχωρηθούν στους δήμους, στις περιφέρειες και στους ιδιώτες, μέσω των νέων οργανισμών των υπουργείων. Παράλληλα, για να απλοποιηθεί το πολυδαίδαλο διοικητικό σύστημα εξετάζεται και η κωδικοποίηση των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων, έτσι ώστε να υπάρχει σαφής εικόνα του «ποιος κάνει τι σε κάθε υπουργείο».
Εκτιμάται πάντως ότι η δημοσιονομική κρίση μπορεί να συμβάλει θετικά σε αυτή την κατεύθυνση, καθώς οδηγεί στη λήψη μέτρων μείωσης του διοικητικού κόστους. Ετσι σχεδόν όλες οι εκτελεστικές και παροχικές αρμοδιότητες που ασκούνται σήμερα από τα υπουργεία και αφορούν αδειοδοτήσεις και εν γένει την εξυπηρέτηση των πολιτών θα μεταφερθούν στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, ενώ μία σειρά τομείς του Δημοσίου, όπως η καθαριότητα και οι υπηρεσίες προμηθειών, θα εκχωρηθούν στον ιδιωτικό τομέα. Η εκχώρηση αρμοδιοτήτων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, όπως επισημαίνουν στελέχη του υπουργείου, θα καταβληθεί προσπάθεια να συνοδευτεί και με απλοποίηση των διαδικασιών.
Νέα αξιολόγηση
Κριτήριο οι γνώσεις και τα προσόντα
Σε μαζικές μετακινήσεις και απολύσεις μέσω του καθεστώτος της εργασιακής εφεδρείας, που θα προσλάβει μόνιμο χαρακτήρα ώστε να επιτευχθεί η απαίτηση της τρόικας για 150.000 αποχωρήσεις υπαλλήλων ως το 2015, θα οδηγήσει η αξιολόγηση του προσωπικού του Δημοσίου. Η διαδικασία της αξιολόγησης αναμένεται να ξεκινήσει αμέσως μετά την ολοκλήρωση της οργανωτικής αναδιάρθρωσης των υπουργείων, από την οποία θα προκύψει σαφής εικόνα για τις ανάγκες στελέχωσης των νέων υπηρεσιών και κυρίως για τις δεξιότητες που απαιτούνται για την κάλυψη των νέων θέσεων που θα προκύψουν.
Γεγονός είναι πάντως ότι η αλλαγή του ρόλου των υπουργείων, που καλούνται πλέον να επιτελούν επιτελικές κυρίως λειτουργίες, απαιτεί τη στελέχωσή τους με προσωπικό υψηλής κατά κανόνα κατάρτισης. Αυτό θα είναι και το πρώτο κριτήριο για την αξιολόγηση του προσωπικού ώστε να αποφευχθεί στο μέλλον το φαινόμενο κρίσιμοι τομείς του κράτους να στελεχώνονται με υπαλλήλους Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, όπως συμβαίνει σήμερα. Ετσι, το ποσοστό των υπαλλήλων Δευτεροβάθμιας και Υποχρεωτικής Εκπαίδευσης - καλύπτουν σήμερα το 32% των θέσεων των υπουργείων - θα μειωθεί δραστικά με την κατάργηση των οργανικών τους θέσεων. Οι υπάλληλοι που υπηρετούν σε αυτές τις θέσεις είτε θα μετακινηθούν είτε θα πάρουν τον δρόμο της απόλυσης.
Προκειμένου να διευκολυνθεί η κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων η κυβέρνηση προτίθεται να προχωρήσει και σε κατάργηση των 1.347 ξεχωριστών κλάδων που υπάρχουν σήμερα στη Δημόσια Διοίκηση και να συστήσει διυπουργικούς κλάδους. Σε αυτούς ύστερα από αξιολόγηση θα εντάσσονται οι υπάλληλοι που πληρούν τις προϋποθέσεις και οι οποίοι θα μπορούν εν συνεχεία να υπηρετούν σε όποιον φορέα της διοίκησης προκύπτει ανάγκη στελέχωσης.
Η αξιολόγηση των υπαλλήλων, από την άλλη πλευρά, δεν θα γίνει με βάση τα υφιστάμενα καθηκοντολόγια και προσοντολόγια. Ούτε βεβαίως μόνο με βάση τα τυπικά προσόντα, όπως είναι ο χρόνος υπηρεσίας, η οικογενειακή κατάσταση κ.ά., που αναγράφονται στους ατομικούς φακέλους τους. Βασικό κριτήριο της αξιολόγησης θα είναι αν οι υπάλληλοι μπορούν να ανταποκριθούν στα περιγράμματα θέσης που θα δημιουργηθούν σε κάθε υπουργείο.
Τα περιγράμματα θέσης συνδυάζουν δύο κυρίως χαρακτηριστικά:
Τα περιγράμματα θέσης συνδυάζουν δύο κυρίως χαρακτηριστικά:
1Περιγράφεται λεπτομερώς τι καλείται να κάνει ο υπάλληλος που θα καλύψει τη συγκεκριμένη θέση.
2 Αποτυπώνει τις γνώσεις, τις δεξιότητες και τα προσόντα τα οποία οφείλει να έχει.
Οι δημόσιοι υπάλληλοι, με άλλα λόγια, θα αξιολογηθούν ως προς την καταλληλότητά τους να υπηρετήσουν σε μια θέση όχι μόνο βάσει των τυπικών προσόντων τους.
Πηγή:Το Βήμα
